“三管三必须”写入法律的这几年，我们该反思什么？

别误解了“三管三必须”的原则和边界

——转自公众号：安全科学与应急管理研究

习近平总书记在2013年11月考察中石化黄岛经济开发区输油管线泄漏引发爆燃事故抢险工作时，是第二次提到“三管三必须”工作指示精神。在2013年7月18日，召开的中央政治局第二十八次常委会会议上早已正式提出这一重要论述。

2020年11月25日，国务院召开国务院常务会议，会议通过了《中华人民共和国安全生产法(修正草案)》。2021年9月1日，正式施行的新《安全生产法》将“三管三必须”写入了法律，“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”用法律进行了固化，进一步明确了各方面的安全生产责任，从此就有了法律依据和法律支撑。按照通过修正草案的时间算起，已过三年。

“世事无常态，三年一轮回”。“三年”有规律，“三年”成法则。老人常说“从小看大，三岁知老”，戏曲人说“两年胳膊三年腿，十年难磨一张嘴”。“新三年，旧三年，缝缝补补又三年”，如此等等，不一而足。可见“三年”之变，微妙而又复杂。“三年”，是岁月的一个符号，之于历史。“五年看三年，三年看头年”。任何一种对存在的理解，都必须以时间为其视野。

“三管三必须”中的前两句是针对政府机构讲的，其中，“管行业必须管安全”是指负责管理某个行业的政府机构必须要管这个行业的安全，例如交通部门要管理交通行业的安全。“管业务必须管安全”是指负责管理某项业务的政府机构必须要管这项业务相关的安全，例如住建部门要管理燃气使用的安全。“管生产经营必须管安全”是针对企业讲的。

把“三管三必须”推上了舆论浪尖的事故

2021年9月10日，辽宁省大连市普兰店区丰荣街道鑫和社区一住宅楼突发爆炸，事故致8人死亡，另有5人受伤在医院救治。2021年9月13日，该事故问责处理情况通报发布，按照“三管三必须”的要求，大连市应急局、住建局，普兰店区人民政府行业监管和属地责任严重缺位，经大连市委研究决定：免去市应急局党委书记张福久，党委副书记、局长杨哲职务;对市应急局党委委员、副局长张晨和市住建局党组成员、副局长宋光停职检查;免去普兰店区副区长韩冰职务，按有关法律规定办理;责成普兰店区委对普兰店区应急局党委书记、局长曹庆恩，住建局副局长黄旭予以免职。这是新《安全生产》实施的第10天，就这起“9·10”大连液化气罐爆炸事故的问责出来情况的发布，把“三管三必须”推上了舆论浪尖。

对这样的问责结果，舆论场上产生了不同意见。一方面，燃气安全监管的主责在住建部门，而应急管理则是综合监管部门，但后者受到的问责处罚反而重于前者，似乎不太合理。另一方面，问责结果三天就公布了，其程序的严谨性也受到质疑。想必对此，大连方面也会有进一步的释疑。

问责是压实各方责任以有效遏制安全事故的一种有效手段。随着经济社会的快速发展，“安全生产”的内涵与外延都发生了重大变化，变成公共安全的重要组成部分。生产安全追求的不仅仅是企业生产过程中对作业者的保护。除了管生产必须管安全，日常运转中还加上了“经营”、“行业”、“业务”，变成了“三管三必须”，目的在于编制一道全方位、无缝隙、全链条的安全生产监管网络。

住建部门是安委会的成员单位，直接负责燃气安全管理。而作为安委会办公室的应急部门所履行的是综合监管职责，相对宏观一些。具体而言，综合监管是系统性、协调性监管，并不是全面性、替代性的监管。应急管理不是应急管理部门一家之事，牵头不是包揽，更不是兜底。换言之，发生了公共安全事故就一定要追应急管理部门的责，这是一种错误与偏见。有权必有责，有责才担责。问责一定要问而后责，按照制度规矩理性问责，不能将问责当成甩责、推责的技巧。

“三管三必须”成为某些部门甩锅的“法宝”

“谁审批谁监管”的滥用

你核发了营业执照、你办理了生产经营许可证，那么这个就是你生的，一切都应该由你来管。谁审批谁监管没错，但是监管的范畴和审批的范畴是一致的，市场监管审批营业执照，就要按照公司法等相关法律法规履行登记审批方面的职责，而不是其他。如果非要这么说，所有人的身份证都是公安机关核发的，那么公安机关是不是要对所有人的安全、犯罪行为负责呢?显然是个“幽默的逻辑”。

不认真研究本部门“管行业必须管安全”职责，只研究其他部门监管职责

前不久，商务部印发了《商务领域安全生产重大隐患排查事项清单》的通知。其中一条是“大型商业综合体内零售、餐饮经营主体装修施工时，未经消防部门审批违规动用明火。”众所周知，动火审批只是单位内部程序，而非行政许可。

“4·18”火灾事故后，北京市消防救援总队、北京市住房和城乡建设委员会、北京市应急管理局、北京市城市管理委员会联合印发了《北京市严格施工动火作业消防安全管理的若干措施(试行)》(以下简称“《措施》”)的通知，其中规定：“必须制定动火作业管理制度，明确单位内部审批部门、责任人和审批流程，依规落实动火审批，对可能产生火焰、火花等明火作业要全部纳入动火审批管理范围”。可见，对动火作业这一作业行为，除了商务部，其他各有关职能部门都明知这是单位内部审批事项，而绝非是需要向哪个行政机关申请的行政许可事项。

如果论及对违规动火作业的监管，《措施》里也明确提及了强化部门管理责任：“消防救援机构负责对动火作业依法开展消防监督抽查和查处检查发现的消防违法违规行为......交通、文物、园林等部门依责落实其主管行业领域的动火作业监督管理“。可见，按照“三管三必须”原则，商务部门作为大型商业综合体的行业主管部门，必须管安全生产(含消防安全)，理应参照《措施》规定，依法履行并落实主管行业领域的动火作业监督管理，发现违规动火作业违法行为的，将案件线索移交给消防救援机构等有权部门实施处罚即可。

综上，商务部用“未经消防部门审批违规动用明火”的准官方辞令，错误的将单位内部审批活动曲解为行政许可行为，实在是孤陋寡闻、指鹿为马，安全生产领域党中央极其重视，不经检索、查证，即主观臆断动火作业应当向消防部门申请，这也从侧面反映出，商务部门平素可能对大型商业综合体的租户装修手册、动火证审批表等客观事物的普遍存在置若罔闻，暴露出商务部门对“三管三必须”重视程度不足。

貌似表现得不懂消防法，实则可能是认真研究了消防法。反制归反制，商务部门也有必要尊重和落实“三管三必须”原则，不应该将行业主管部门的安全生产监管职责通过“踢皮球”的巧妙方式，踢回消防机构本来的监督执法领域，而不是去认真研究一下本部门依照“三管三必须”原则应该做哪些事，以及，能够做哪些事。

企业要正确理解"三管三必须"

按照前述内容，“三管三必须”原则中只有第三项是适用于企业的，但其实企业应深刻领会“三管三必须”原则的意义。发生安全事故，按照“三管三必须”中的前两项原则，政府先追究行业或业务主管部门的责任，然后才是追究应急管理部门的责任。企业内按照业务分工，有管一线部门的，例如生产、维修、工艺及质量等，也有管职能部门的，例如安全、行政后勤、人事、财务及采购等。参照“三管三必须”原则，每个部门都有对应的业务，那么就应该负责业务范围内的安全管理，例如，生产部门要负责产线员工的安全管理，要组织开展员工的安全教育，要监督员工按照安全操作程序作业。

举个例子——事故发生时新安法还没有颁布实施

某金矿重大爆炸事故案中，一审法院以该金矿分管生产的副总经理于某，具有确保生产安全的直接责任，但其在工作中割裂生产与安全的关系，只管生产，不管安全，对井下违规储存爆炸物品失察作为重要理由，判决其构成重大责任事故罪。

该判决援引的就是“管生产经营必须管安全”的原则，虽说事故发生时新安法还没有颁布实施，但“三个必须”原则早已深入人心。

市场经济条件下，大中型企业内部的分工越来越细化，一个生产型企业，不一定会将与生产有关的全部事务都交给生产副总一个人来负责，在生产副总之外，可能还会有设备副总、技术副总、总工程师……

如果发生的一起事故，明明是总工程师在履职中出了问题，却以“管生产经营的必须管安全”为由对生产副总也要进行追责，那肯定是不合适的。

因为这将使企业内部的分工失去意义，也不符合“权责对等”的原则。从这个意义上来说，企业的生产绝不是生产副总一个人的事儿，仅凭一个生产副总也无法确保生产的安全。

金矿爆炸事故发生时，该金矿处于基建期，并非生产期，一审法院适用“管生产经营的必须管安全”原则有失偏颇。不过，按照企业领导班子成员分工，于某作为生产副总，还负责矿区的基建工作，具备适用“管业务必须管安全”的条件。

然而，“管业务必须管安全”也不能说基建期间发生的一切事故，基建副总都有责任，这仍然涉及到岗位分工的问题，其中的道理与前面的分析并无二致。

举个例子：如果于某在组织施工建设的过程中，由于其下属部门前期测量工作有误，导致施工单位实施爆破作业时，出现了塌方事故，追究他的领导责任就是适当的。

但如果该金矿将爆炸物品的管理已明确为其他部门的责任，再以“管业务必须管安全”为由追究于某的领导责任，就是不妥当的。于某也正是认为爆炸物品的管理是综合办公室和安全部的职责，与其下属的生产部无关，才对一审判决不服，提出上诉的。

该金矿民用爆炸物品究竟该由哪个部门管理?一审庭审中，几位副总在这个问题上互相推诿，从另一个侧面也反映了该单位在爆炸物品的管理上确实存在着职责不清。

一审法院应当正视这一情况，充分考虑事发单位处于基建期、各项制度尚不健全的客观事实，正确看待该单位制度是一套，执行又是另外一套的实际情况，在综合分析全案证据的基础上，做出客观的事实认定，而不是以“管生产经营的必须管安全”为由轻易作出结论。

“管业务必须管安全，管生产经营必须管安全”，在企业里除了主要负责人是第一责任人以外，其他的副职都要根据分管的业务对安全生产工作负一定的职责，负一定的责任。（理解“三个必须”的原则前提是明确相关人员工作职责，相关人员也仅就其职责范围内开展的工作承担安全责任。不问职责去谈安全，那是虚无主义，只会让人无所适从，安全工作也不可能从根本上抓好。）

一起事故中，如果有安全生产费用落实的问题、人员上岗资质审核的问题、生产过程出现违章的问题，如果只追究分管生产副总的问题，这将使企业内部的分工失去意义，也不符合“权责对等”的原则。从这个意义上来说，企业的生产绝不是生产副总一个人的事儿，仅凭一个生产副总也无法确保生产的安全。

一个企业，董事长和总经理是主要负责人，是企业安全生产第一责任人。但是还有很多副总经理，有分管人力的副总经理，如果安全管理团队配备得不到位、未组织取得相应资质，由此导致的事故这个副总经理要负责任。有分管财务的副总经理，如果企业里安全投入不到位，由此导致的事故这个副总经理要负责任。有分管生产的副总经理，如果只抓生产不顾安全，由此导致的事故这个副总经理要负责任。这就是“三管三必须”的核心要义。

落实安全责任的重点和难点就是加强生产部门安全管理，落实生产部门安全责任。

企业应基于业务流程识别适用的法律法规、规章制度和对应的工作职责，结合岗位性质、特点和具体工作内容，建立各层级、各岗位安全生产责任制，明确工作内容、工作标准和考核要求，回答安全管理“干什么”“怎么干”“干到什么程度”。从而构建人人有责、明职知责、各负其责、履职尽责、考察问责、失职追责的全员安全生产责任体系，确保岗位安全生产责任制可落实、可执行、可考核、可追溯。

下图以岗位责任清单编制的技术路线为例。

企业可在安全生产委员会框架下，设立各专业安全分委员会或部门安全领导小组，比如城市轨道交通行业内在安委会下设调度、客运、车辆、机电、供电、通号、工建等分委员会或部门安全领导小组，负责研究解决生产、设备、运营等专业领域的安全重大议题。分委员会主任由企业相应业务分管领导担任，办公室设在相应专业部门。

1.应按照“管业务必须管安全”的原则，在部门职责中明确生产部门对所辖业务的安全管理责任，落实安全管理职责、权限、考核内容，推动专业安全管理。

【以业务部门为例】业务部门可通过以下方面细化实化安全责任，防范业务安全风险。

2.生产部门要按照职责分工全过程参与新改扩等项目的论证、设计、建设、试运行、验收及正式运营各个环节，辨识其中的安全风险，提出风险管控措施。

3.生产、设备、运营等专业部门按照职责分工对所辖业务、属地负责。

▷▶按照职责分工对本专业范围内的作业安全、工作程序和方案负责;

▷▶对生产、设备设施、运营运行稳定负责;

▷▶对生产、设备设施、运营管理制度的制修订和适宜性负责;

▷▶对专业范围内的风险分级管控与隐患排查治理负责;

▷▶对所辖的承包商安全管理负责;

▷▶对所辖的人员安全培训负责;

▷▶对应急预案、处置程序及突发事件的应急处置负责;

▷▶按照权限分工对生产、设备设施、运营等事故事件进行调查处理;

4.安全管理部门要协助企业主要负责人，积极推动企业专业安全管理。

▷▶加强专业部门安全管理基本原理、方法、程序的培训;

▷▶汇总收集专业部门提报的相关安全文件、资料，统计分析企业专业安全管理方面的不足，建立并实施专业部门的安全考核机制;

▷▶指导、协调、组织专业部门开展风险管控、隐患排查、变更管理、事故事件调查等工作;

▷▶按照权限分工对涉及人身伤害事故开展调查处理。

▷▶安全管理人员应学习专业安全知识，鼓励专业技术人员进入专职安全管理人员队伍。

主要负责人和安全部门往往是事故调查的首问对象

《中华人民共和国安全生产法》第五条生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。因此，生产经营单位如果发生安全事故，在事故调查时，必然是首问对象之一。而安全生产管理机构以及安全生产管理人员的安全职责在安全生产管理链条中是贯穿始终的，且大部分职责属于前端管理，因此在事故调查阶段，往往也是首问对象。

至于谁能免责、谁将被追责，“尽职照单免责,失职照单追责”就是重要考量。

新《安全生产法》将第四条修改为“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责。其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。

将第十九条中的“安全生产责任制”修改为“全员安全生产责任制”。

新《安全生产法》对于安全生产责任划分更加明确，增加“三个必须”原则：管行业必须管安全、管业务必须管安全，管生产经营必须管安全！

1.如何理解“三管三必须”

应急管理部副部长宋元明先生在新安法发布会上有一段非常精彩的表述：我们讲管业务必须管安全，管生产经营必须管安全，这在企业里除了主要负责人是第一责任人以外，其他的副职都要根据分管的业务对安全生产工作负一定的职责，负一定的责任。

举一个例子，比如一个企业总部，董事长和总经理是主要负责人，那么他就是企业安全生产第一责任人。但是还有很多副职，比如很多副总经理，分管人力资源的副总经理，对分管领域的安全要负责任。下属企业里面，安全管理团队配备得不到位，缺人，由此导致的事故这个副职是要负责任的。比如分管财务的副总经理，如果下属企业里安全投入不到位，分管财务的副总经理是要承担责任的。这就是我们说的管业务必须管安全，管生产经营必须管安全。说到生产，管生产的副总经理不能只抓生产，不顾安全，抓生产的同时必须兼顾安全，抓好安全，否则出了事故以后，管生产的是要负责任的，这就是“三管三必须”的核心要义。

2.如何落实“三管三必须”

对企业而言，落实安全责任的重点和难点就是加强专业部门安全管理，落实专业部门安全责任。

可参考中国化学品安全协会发布的《关于加强专业安全管理有效预防危险化学品重特大事故的指导意见》

1.企业应按照“管业务必须管安全”的原则，在部门职责中明确专业部门对所辖业务的安全管理责任，落实专业安全管理的职责、权限、考核内容，推动专业安全管理。

企业可在安全生产委员会框架下，设立生产、工艺、设备、仪表、电气、工程等专业安全分委员会，负责研究解决生产、技术、设备、仪表、电气、工程等专业领域的安全重大议题。分委员会主任由企业相应业务分管领导担任，办公室设在相应专业(职能)部门。

2.专业部门要按照职责分工全过程参与新建、改建、扩建等项目的论证、设计、建设、试运行、验收等各个环节，辨识其中的安全风险，提出风险管控措施。项目负责部门要组织各专业部门参与项目安全论证，对项目工艺路线的安全可行性负责。

3.生产、工艺、技术等专业部门，按照职责分工对开停车、生产运行、生产方案调整等生产过程的安全负责，对生产、工艺管理制度的制修订和适宜性负责，对操作规程、工艺参数、工艺交出和开停车方案的有效性负责，对新技术应用的安全负责，对专业范围内的风险分级管控与隐患排查治理负责，对所辖业务内发生的变更负责，对所辖业务的承包商安全管理负责，按照权限分工对生产运行、工艺技术等事故事件技术进行调查处理。生产调度对突发事件的应急处置负责。

4.设备、电气、仪表等专业部门，按照职责分工对设备、动力、电气、仪表、建(构)筑物及安全、消防设备设施的安全稳定运行负责，对设备、电气、仪表设施(包含备用、停用设备)的完好性负责，对专业范围内设备设施的更新、改造、维修、验收等过程负责，对设备、电气、仪表检维修过程的作业安全负责，强化设备、电气、仪表设施全生命周期管理。对专业范围内的风险分级管控与隐患排查治理负责，对租赁和处置资产的安全管理负责，对设备安全管理制度、维护检修规程的制修订和适宜性负责，对安全仪表的功能安全有效性负责，对所辖业务内发生的变更负责，对所辖业务的承包商安全管理负责。按照权限分工对设备、电气、仪表等事故事件进行调查处理。

5. 工程建设管理部门按照职责分工对工程建设项目过程中的安全管理工作负责，对工程建设项目过程中风险评价和管控措施的落实负责，对工程建设项目承包商、分包商的资质审查负责，对工程建设项目及其子(分)项目的施工质量和施工安全负责，对工程建设项目承包商、分包商的安全监管负责，对工程建设项目安全管理制度的制修订和适宜性负责。按照权限分工对工程建设项目过程中及相关承包商出现的事故事件进行调查处理。

6.安全管理部门要协助企业主要负责人，积极推动企业专业安全管理。加强专业部门安全管理基本原理、方法、程序的培训;汇总收集专业部门提报的相关安全文件、资料，统计分析企业专业安全管理方面的不足，建立并实施专业部门的安全考核机制;指导、协调、组织专业部门开展风险管控、隐患排查、变更管理、事故事件调查等工作;按照权限分工对涉及人身伤害事故开展调查处理。安全管理人员应学习专业安全知识，鼓励专业技术人员进入专职安全管理人员队伍。

厘清专业部门和安全部门的职责定位

随着新安法的发布，专业安全开始引起重视。企业应逐步认识到，涉及到安全的工作不仅仅是安全部门的事，专业部门被推向风险管理、事故预防的前台。有的企业把安全部门仅定位成安全监督监察部门，这种职责定位是不准确的。

企业的安全部门不仅仅是监督者，更重要的是主要参与者，是技术专业，是企业风险控制和危机处理的关键部门。安全部门应由企业技术最优秀的成员组成。他们了解整个工厂的体系运作过程，通过数据分析为领导层提供决策依据，是领导层的顾问、参谋;为各级执行层协调各项安全事务、解释标准和法规，帮助其完善操作程序、作业规章等，是各级执行层的协调员、资源库;为操作层提供风险分析方法、应急技能等方面的培训，是培训师、引导员。

推动专业安全并不是为了让安全部门掌握更多的资源，更有话语权，不是为了出事故后推卸安全部门的责任。同样，安全部门与专业部门不存在领导和被领导的关系，依靠安全部门统筹企业管理，在成本控制、质量掌控、效益提升等方面风险更高，不能成为现代化企业的发展趋势。企业专业安全推动的前提是安全部门能系统性分析现有安全风险，能培训专业部门的安全履职能力，能为决策层提供相对定量的安全分析数据。

正确认识专业部门的岗位职责和安全责任

专业部门既要履行岗位职责，也要履行安全责任，即“一岗双责”。专业部门安全责任的内容，一定与风险控制有关。

专业部门具体的安全责任主要包括：负责本专业范围内的风险识别管控和隐患排查治理，负责本专业范围内的变更管理，负责本专业范围内的作业安全，负责管理服务本专业的承包商，负责调查本专业范围内的事故，负责本专业领域的安全培训等。专业部门的安全责任如果达不到上述要求，则无法真正实现专业部门管安全的目的。

同岗位职责一样，专业部门安全责任的履行同样受制于人员的履职能力。企业专业部门安全责任明确后，应明确有效履职的能力要求，基于能力要求提供针对性的培训，并将专业部门人员安全履职能力作为能力评估的一部分。

落实专业部门安全责任的有效途径

一是关注“不干错”和“干不错”。

让安全部门把精力放到“不干错”上，引导企业决策层树立正确的安全理念，在领导力、资源保障、全员参与等环节下功夫，培训决策层、执行层、操作层的理念、意识、技能、习惯，逐步培育企业安全文化，让全体从业人员知道为啥干、怎么干，从而实现“不干错”。让专业部门更多关注“干不错”，从保护层的洋葱模型入手，加强本质安全设计，逐步提升企业事故主动防御能力。相信人是一定会犯错的，做到即使工人犯错、失误甚至违章，都不会发生灾难性的事故。

二是加强专业部门组织建设。

修改后的《安全生产法》明确了生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。对专业部门的上级领导提出了明确的责任要求。有条件的企业可以借鉴中石化等央企经验，在安委会的基础上，设置专业分委会，开展具体的专业安全活动，组织专业部门讲安全课，鼓励更多的员工参与其中。大力培养安全专家型的专业技术人员，参与安全理论研究和事故分析，识别企业专业领域内的大风险，治理专业范围内的大隐患，遏制专业范围内的大事故。

三是加强对专业部门的安全考核。

设置专业安全绩效指标，使其作为薪资分配、职务晋升的重要依据。考核的目的一方面是为了对不能正确履行安全责任的专业部门进行惩戒;另一方面，可以帮助企业分析专业部门履职能力上的缺陷，为专业部门安全培训确定方向。

落实“三管三必须”除了企业要根据法规要求和安全管理体系的内容编制安全生产责任制外，还有一个非常好用的工具：个人安全行动计划。个人安全行动计划是指企业班组长以上的管理人员把自己的安全职责、怎样管控业务安全风险和怎样发挥安全领导力转变为相应具体的行动清单，然后落实到对应的每个周期时间里。例如：高层领导可以以年度来做计划表，把这一年需要做哪些安全工作列成清单，然后再分解到对应的月份里，有哪些是每个月都要做的事，有哪些只需要个别月份做。中层管理人员可以制定季度或月度个人安全行动计划，再把具体的工作行动分解到对应的某一周里。

3.违法将更多追究直线管理人员刑责

全员安全生产责任制的时代已经到来，接下来随着新安法的生效，其将与《刑法》进行有效结合。安全生产违法将首先追责直线管理人员，这也是三管三必须的核心要求。

《中华人民共和国刑法修正案（十一）》

2021年3月1日起已正式生效

生产经营单位必须高度重视安全生产，生产经营单位负责人若存在以下列举的违法行为受到刑事责任追究，自刑罚执行完毕之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。有严重违法行为、明知存在重大隐患而不排除、组织他人违章冒险作业将被追究刑事责任。

组织他人作业的一般为业务、生产、经营、工程等直线管理人员，如：分管领导、部门经理、车间主任、班组长等，随着这一法律规定的出台，更进一步明确在刑事追责的主体，将对直线管理人员在安全违法行为将起到很大的遏制作用。

附件：

1、全员安全生产责任制宣贯片

2、安全生产责任制考核制度和考核细则|WORD

3、2023全员安全生产责任制专题培训|PPT