看顾桥矿的零基预算实践

原煤产量较预算超18.16万吨，原煤发热量较预算增加48大卡，考核收入较预算上升3.41%，利润同比增长……在当前的市场形势下，是什么样的举措使淮河能源控股集团顾桥矿一季度生产经营取得如此喜人成绩?

顾桥矿经营副矿长王兆文给出答案：“零基预算，这是我们在预算管理上运用创新思维进行的有效实践。”

据悉，该矿深化运用这一预算编制方法，摈弃以往预算编制的路径依赖，打破惯性思维，使预算指标更加科学、精准、贴近实际，各单位围绕指标主动强化生产经营管控，超额完成各项任务。

何为零基预算?笔者到该矿进行了采访。

构建科学预算体系

走进顾桥矿企业管理科，科长李南南正在查看当月生产经营指标的完成进度。他结合矿井实际向笔者解答了何为零基预算：“简单来说，零基预算可以理解为不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基础编制预算，一切从实际需要出发，对所有预算项目重新论证其必要性。矿井主要以当年必要业务量为基础，辅以定额、标准、价格等因素，将各要素所包含的项目逐一预算后，累加得到该要素预算金额。”

李南南举了一个例子：将矿井材料费作为一个要素，分解成支护材料费、零配件费等多个子项目。其中支护材料费，分解到井下施工的所有巷道，逐项测算每条巷道一年施工所需的支护材料数量和费用，累加后即得到当年矿井支护材料费的预算金额，而不是像过去参考前一年支护材料费的金额进行估算。这样算出来的预算指标更合理，成本管控更精准，投入资金的使用效率更高。

今年，淮河能源控股集团明确提出，深化零基预算，划小核算单元，精准要素分析，严格考核奖惩。为此，顾桥矿从年初开始便积极谋划，专门编制了一套《顾桥矿2025年经营预算(零基预算)手册》，其中清晰地列出了预算编制原则、主要生产经营目标、成本费用指标、保障措施等，并对各单位完成年度目标任务提出了具体要求。

“从去年10月启动2025年全面预算编制工作以来，我们和企管科一起设计零基预算表格。其间，围绕预算内容、编制原则、编制流程、执行控制、预算调整、考核分析等方面，整体考虑、统筹谋划、系统设计，确保制定的预算管理制度和方案精细周密。”顾桥矿财务科副科长李强说。

为了让预算更具精准性，顾桥矿按照“先预后算、上下结合”的原则，结合矿井三年采场规划及下一年度采场接替计划，确定了回采、进尺、巷修、安拆等生产作业预算。随后，各单位围绕生产作业预算，上报各生产经营要素的具体项目预计业务量，并提供必要性论证及合理性支撑。最终在进行汇总、测算后，顾桥矿编制了运营预算、资本预算以及财务预算，经“两上两下”审核确定了年度预算。

同时，为保证各预算要素指标按控制执行，从项目立项、生产计划编制、物资计划报批到现场管理、结果分析、预算调整、行为纠偏，该矿建立了专门的预算执行过程管控机制，并运用“结果考核、双向激励”的预算考核手段，激励各单位积极执行。

灵活运用解难题

张忠浩是顾桥矿生产技术一科副科长，谈起零基预算，他打开了话匣子：“刚推行时，大家很不理解，按照以前预算方式简单省事，零基预算涉及项目多、数据测算工作量大，仅数据收集就给我们增加了不小的业务量。”

为了打消大伙的疑虑，顾桥矿加大对零基预算的宣传力度，专门向有关人员就零基预算的基本原理、对矿井控制成本提高效益的重要意义等进行解释。“零基预算对测算人员水平要求较高，我们一天要跑好几个测算部门，帮助他们一起设计测算表格，协助测算工作。”顾桥矿企业管理科工作人员曹翔翔说。

“现在来看，零基预算有效提升了生产单位的成本管控意识。”张忠浩告诉笔者，由于零基预算使各指标控制部门对控制指标来源更加清楚，各单位也进一步提高了对材料使用的重视程度。

“我们从生产源头进行管控，提高施工质量，在迎头进尺时，控制好巷道成型效果，避免支护材料的不必要消耗。”顾桥矿掘进二区党支部书记陈家云说。

但在生产过程中，也存在个别单位因实际所需，超额使用材料的现象。“每个月材料计划提报时，我们会按照年初预算进行月度控制，但有时难免会出现当月提报材料额度大于预算额度的情况。”顾桥矿企业管理科高级主管王迪信说。

据悉，几个月前，一家开拓单位受当月掘进工作面岩石较硬的影响，消耗截齿数量增多，在月底需要提报截齿计划时，超出了正常额度。本着有利于生产的原则，顾桥矿在使用零基预算编制时，专门设置了一条“求助通道”。即遇到特殊情况时，可通过电子流程申请增加材料计划审批额度，待矿领导批示后，由物管、技术、地质等相关职能部门联合开展调查、核实后，方可予以批准。

此举不仅有效应对了生产过程的突发情况，还将材料费的使用花在了“刀刃”上。

如今，零基预算的积极推进和灵活运用，使预算编制更加系统科学，预算执行更为积极主动，预算考核愈发严肃认真。同时，各级人员全面预算意识显著提高，以往“盯着指标看”，现在“算着指标干”。

实现质效双提升

“采煤机准备启动，请工作人员注意!”伴随着一声指令，顾桥矿1126(3)工作面的采煤机切割头快速旋转，滚滚乌金倾泻而下。“一季度，我们原煤产量完成了269.16万吨，较预算超了18.16万吨。”正在一旁查看回采情况的生产技术一科高级主管王玉坤说道。

自零基预算推行以来，生产经营任务目标的管控也越来越严格细化，各单位的工作都在转变。为了确保矿井多出煤、出好煤，顾桥矿相关生产部门和基层单位加强了对正在回采的1126(3)工作面、1211(1)工作面和1315(1)工作面过构造及异常区的超前治理，并动态控制工作面采高、优化回采层位、减少破矸量。该矿还从生产源头控灰、控水、控杂物，强化洗选过程动态调控，一季度原煤发热量较预算上升48大卡。

在产量、煤质双提升的情况下，让人可喜的还有耗电量的降低。

每天下午，顾桥矿机电管理科科长郑江都会打开智能化能耗管理系统，查看矿井电量的消耗情况。“为了完成预算指标，我们从年初开始就积极部署矿井节电管理工作，对地面车间和井下各系统、头面进行24小时监测、预警管理。”郑江说道。

顾桥矿专门下发《关于做好2025年调荷避峰节约用电的相关要求》，将节电管理工作落实到基层，宣传到个人。要求全矿各单位严格执行调荷避峰措施，合理安排生产班次，并严格执行用电高峰时段检修，充分利用低谷时段生产，同时严控皮带系统轻载运行，严禁开空车。

“我们还加强对生产系统的监督，一旦发现系统空运转，调度员会第一时间通知相关单位和当班司机立即停车，并按有关规定进行处罚。”顾桥矿调度一所副所长高瑞说道。在预算指标的管控下，一季度，顾桥矿节约电费近300万元。

当前，零基预算在顾桥矿已得到普遍认可。但在编制和执行中，也发现诸如业务能力不足、部分预算指导性有待增强、个别预算编制与实际存在误差等问题。

“我们将狠抓业务人员的能力提升，组织专业人员重点学习，并对指标偏差较大的项目开展调研分析，力争让预算编制更加科学和精细。”顾桥矿相关负责人表示。

「延伸阅读」

如何看待“零基预算”

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，要“深化零基预算改革”。加快实现预算管理的科学化、精细化是建立健全与中国式现代化相适应的现代财政制度的重要举措。

所谓零基预算是一种“从零开始”的预算编制方法。与传统基数预算编制方法不同，它不以前一年的预算基数为基础进行调整，不只关注新增或变动部分，而是从头开始审视所有支出需求，重新论证每一项开支的价值，并且在预算周期内重新进行评估。其优点是通过对所有支出进行重新审视识别和削减不必要的开支，优化资源配置，提升资金使用效率，有效避免传统预算模式中的“路径依赖”和“惯性增长”问题;同时也增强了政府对财政支出的把控力，推动各部门更加注重实际绩效，减少浪费和低效开支。其短板是实施过程较为复杂，不仅每轮预算都需要从头审核，人力成本和时间成本均明显高于传统预算，影响了决策效率，而且支出审核严格，容易导致某些长期项目难以获得持续稳定的资金支持。

零基预算要求任何一个预算期内，每一项支出都必须重新论证其必要性和合理性，以确保资源配置的最优性和灵活性。其通常做法主要有三个步骤：一是各部门列出所有计划的支出项目，并对每一项开支提供详细论证，阐述支出的目的、预期效果和必要性，同时根据重要性和紧迫性进行分类和优先级排序。二是审核部门在总体预算框架内，结合每个部门的支出报告进行审核，裁定哪些支出项目可以获得财政资源。三是在预算执行阶段，定期评估财政支出绩效，确保每一笔支出都能达到预期目标。

零基预算的概念起源于20世纪70年代，由彼得·派尔首次提出，旨在帮助企业降低成本并提高资金利用效率，一经提出便在企业财务管理和政府预算编制中被迅速推广。1977年，为应对全球石油危机致使的预算赤字挑战，美国联邦政府全面实行零基预算法。这一方法虽然提高了财政支出效率，但由于繁琐的程序等问题，美国在20世纪80年代经济复苏后逐渐放弃该方法。同时期英国、加拿大、韩国、印度、菲律宾等国家也曾效仿美国开展零基预算尝试，但是因为缺乏成熟的预算管理体系，并没有全面推行这一做法。2008年金融危机之后，为应对财政赤字和政府债务规模急剧扩大的问题，许多国家的财税改革又体现了零基预算的理念。例如，英国每隔几年对所有项目全面审查，根据最新财政目标重新进行资源分配;丹麦、荷兰每年对部分支出方案进行审查和优先次序的调整。近些年格鲁吉亚、南非、巴西、尼日利亚、肯尼亚等国也纷纷采用了创新的零基预算模式。

我国对零基预算改革的实践探索始于20世纪90年代。2014年新预算法颁布实施，全面推进现代财政制度建设，面对经济增速放缓压力，多地相继开展了新一轮零基预算改革的试点工作。这一做法虽然没有全面铺开，但零基预算的理念却始终贯穿多轮财税改革当中。2021年国务院出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，要求“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局”。近些年，面对财政收支紧缩的压力，一些省份重启了零基预算改革的探索，取得了一定成效，积累了宝贵的实践经验。近年来提倡的对新增项目实施绩效预算管理，一定程度上也是延续零基预算理念的体现。

零基预算适用于资源有限、需要优化分配的场景，如财政支出紧缩、企业成本削减战略、政府部门预算重组等。近年来，在土地出让收入显著下滑、地方债务供给呈收缩趋势、持续推进减税降费政策等方面的共同影响下，我国财政收支矛盾凸显。传统的“基数预算+增长”的财政预算编制模式难以适应实践所需，推动零基预算改革愈发重要。

从各国的实践经验可以看出，现阶段全盘实施零基预算在操作上较为困难。深化零基预算改革要坚持实事求是，稳步推进改革。应当充分认识不同地区、不同部门、不同支出项目的情况差异，根据实际因地制宜、因时制宜、因事制宜地制定改革方案，而非追求“一刀切”的全面推进。零基预算改革不仅是预算编制方式的调整，还涉及深层次的利益格局变动，必然面临较大的阻力，在设计改革方案时，也要兼顾部门利益格局和现有的管理体系，稳步推进改革，逐步积累经验。在改革过程中，可以沿用试点方式，对新增项目保持零基预算方式，对存量项目应分批次、分阶段、规律性进行零基预算的审核清理和绩效评价，逐步解决财政支出结构僵化的问题。

深化零基预算改革要坚持系统观念，统筹协调改革。零基预算改革是一项系统工程，需要多部门、多个管理工具和政策手段协同运作、紧密配合，形成完整的改革体系。零基预算的核心在于重新审视所有财政支出项目，从零开始分配资金，其复杂性带来的诸多问题并非财政部门一己之力即可解决。零基预算改革应与绩效预算、政策退出机制等其他管理工具相结合，对支出项目定期清理和调整，形成全方位的改革思路;与中长期预算规划做好衔接，确保财政政策的连续性与稳定性。同时，需要统一项目分级与排序标准，引导各部门明晰零基预算理念，做好预算编制与说明工作，做好政策、项目的分类支持与清退，加强支出绩效管理，确保改革措施的落地实施。

深化零基预算改革要坚持科学决策，保障改革效果。改革成功的重点在于通过支出审核和绩效管理来提高财政资金的使用效率。应明确改革目标与原则，制定改革实施方案，严格规范每一个流程。进一步细化预算标准，完善定额体系，建立定额标准的动态调整机制，以适应不同地区、不同发展阶段的实际需求。应加强预算编制中的信息采集和分析，确保各类支出的依据透明、准确、合理，积极引入大数据、预测模型和智能算法等辅助决策工具，更精准地评估预算需求，提高决策的科学性和效率。做好风险管理，对削减的开支进行风险评估，避免对国家重大战略目标实现和重要公共服务供给产生影响。制定公开透明的预算编制程序，构建严格的监督体系，确保每一项财政支出的公正性、合理性和科学性。

作者：尹欣    版面编辑：丰硕

来源：中国煤炭报、学习时报